파리협약 의무이행을 위한 EU의 입법동향 - 脫석탄 정책을 중심으로

2015년 선언된 파리협정의 목표를 달성하기 위해 전 세계 전력분야의 脫탄소화(decarbonization)가 필요하다는 공감대가 커지고 있다. 석탄은 세계 전력 생산원의 약 40%를 차지하며, 천연가스보다 단위 전력량 당 이산화탄소를 약 2배 배출하는 지구온난화의 주범이기 때문이다. 2018년 인천 송도에서 채택된 파리협약 목표 이행을 위한 배출경로를 분석한 ‘IPCC 1.5도 특별보고서’에 따르면 지구 온도 상승폭을 1.5도로 제한하기 위해서 2050년까지 전 세계 석탄발전을 중단해야한다고 권고한 바 있다. 탈석탄 정책이행을 위한 법 개정이 가장 활발한 곳은 유럽으로 이미 영국, 프랑스, 이탈리아, 그리고 가장 최근 독일, 헝가리, 그리스 등 15개 국가가 탈석탄 목표를 공식 선언하고 이를 법제화하는 과정에 있다. 특히 탈석탄을 선언한 국가들은 재생에너지 확대 정책을 적극적으로 펼치고 있으며, 탄소중립 목표를 설정하는 등 적극적으로 저탄소 나아가 탄소중립경제로의 전환을 위해 여러 노력을 펼치고 있다. 이는 노후 석탄발전소 비중이 높고, 석탄발전소 전력생산 비중이 낮은 일부 서유럽 국가에서만 일어나는 일이 아니고, 전통적으로 석탄 생산량이 높고 계속하여 신규석탄발전소도 짓고 있었던 영국, 독일, 네덜란드 등 석탄 의존도 높은 국가들에서도 진행되고 있는 변화이다. 이러한 유럽의 정책현상은 온실가스 감축목표를 설정하고도 꾸준히 온실가스 배출량이 증가하고, 그 이유가 전력분야, 특히 신규 석탄발전소 대거 진입 때문인 우리나라와 비교할 때 흥미로운 현상이라 할 수 있다. 한국에서는 경제성, 안정성, 기존 산업구조 지원의 이유로 석탄발전소가 상승세를 타고 있는 와중에 유럽의 다수 국가들은 어떻게 탈석탄이라는 일견 급진적인 정책결정을 할 수 있었는가. 이 호기심이 연구의 시작이었다. 이 논문은 한국 전력분야에 유의미한 시사점을 찾는 과정에서 다음의 내용을 주의하고자 한다. 우리나라의 전력산업은 고유의 특수성과 정부 주도형 규제에 집중되어 있기 때문에 EU 전력산업의 변화를 그대로 차용할 수 없다. 즉, 유럽의 탈석탄 정책을 우리나라가 차용할 정책 목표로서 접근하는 것이 아니라, 이러한 정책이 성공적으로 이행될 수 있는 정치적, 구조적 정책 환경과 토양에 초점을 맞추고자 한다. EU에서 어떠한 배경과 맥락에서 탈석탄 정책이 이행되고 있는지 파악하여야 향후 우리정부가 탈석탄 정책을 채택하는 경우 정책 성공을 위한 선결과제를 파악하고 해결하는데 도움을 줄 수 있기 때문이다. 유럽의 사례 분석을 통해 얻을 수 있는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 온실가스 감축에 대한 확고한 정책 의지 및 감축 목표 달성을 위한 법적 장치가 있어야 한다. 둘째, 전통적인 방식의 대기오염규제는 효과적인 온실가스 감축 정책으로 작동하였다. 셋째, 그 효과에도 불구하고 배출권거래제와 같은 가격정책만으로는 탈석탄 효과를 담보하기 어렵고 탈석탄이라는 수량정책이 필요하다. 유럽의 탈석탄 결정을 이끈 주요 배경을 바탕으로 우리나라에 다음과 같은 제언을 할 수 있다. 첫째, 파리협정을 준수하고 감축목표를 이행할 수 있는 전력분야 온실가스 감축에 관한 확고한 정책 의지가 있어야 한다. 둘째, 실질적인 온실가스 감축을 위해서는 전 경제영역에서 효과적인 탄소가격제도, 오염활동의 경제적 내재화가 작동되어야 한다. 셋째, 확실한 탄소중립 경제로의 이환을 위해서는 가격정책 이외에 전통적 command and control 방식의 수량정책으로서 탈석탄 정책이 필요하다.