I servizi pubblici locali tra new public management e public governance. Il caso del servizio idrico

Obiettivo del lavoro e quello di analizzare l’evoluzione del sistema di offerta dei servizi pubblici locali, e segnatamente del servizio idrico integrato, alla luce dei principi del new public management e della public governance. L’intento e, da una parte, fornire un quadro descrittivo dei mutamenti avvenuti negli ultimi anni nel settore, dall’altro individuare connessioni fra questi mutamenti ed i movimenti sopracitati, al precipuo scopo di esaminare: l’innovazione nella missione e nelle logiche di funzionamento dei soggetti coinvolti nel sistema di offerta; i mutamenti nelle relazioni fra gli attori impegnati nell’erogazione del servizio. In particolare, la scelta di concentrarsi sui servizi pubblici locali italiani deriva dal ruolo cruciale giocato da tali servizi nello sviluppo economico-sociale del sistema paese nonche dalle dinamiche evolutive, sempre piu rilevanti, che interessano il settore in questione. Sotto il primo profilo si rileva il crescente e considerevole peso nel contesto generale e industriale oltreche il valore che il comparto produce per la collettivita (Confservizi, 2004). Sotto il secondo profilo e possibile riscontrare come siano profondamente mutati i modelli organizzativi dell’intervento pubblico nel settore in esame (Cafferata, 1993); nello specifico, il riconoscimento delle difficolta dell’impresa pubblica nel rispondere ai mutevoli bisogni della collettivita; il recepimento, nel nostro ordinamento, dei dettami dell’Unione europea in merito ai processi di liberalizzazione; l’evoluzione tecnologica in atto con la conseguente possibilita di circoscrivere le condizioni di monopolio naturale costituiscono importanti fattori che hanno dato avvio ad una fase di profonde e radicali trasformazioni (Fazioli, 1995; Grandinetti, Massarutto, 2003; Vacca, 2004; Borgonovi, 2005; Dezi et al., 2005). Accanto a questi, che possiamo definire fattori “tradizionali”, e possibile evidenziare quello che costituisce il portato del lavoro: la diffusione, a livello internazionale, di nuove idee di management nel settore pubblico, codificate nei principi del new public management e della public governance (Rhodes, 1996; Pollitt, 1990; Hood, 1991; Ferlie et al., 1996; Meneguzzo, 1997, Kickert, Klijn, Koppenjan, 1997; Klijn, Kopponjan, 2000, Considine, Lewis, 2003)1. Data l’eterogeneita dei servizi erogati su scala locale, l’analisi si concentra esclusivamente su quelli a carattere economico e, tra questi, attenzione particolare e dedicata al servizio idrico (World Bank, 1993; Gilardoni, Marangoni, 2004). Tale focalizzazione e giustificata, da un lato, dall’elevata specificita del servizio, che presenta attivita di gestione e regolamentazione differenziate rispetto agli altri servizi pubblici locali; dall’altro, dall’importanza di sviluppare adeguate strategie organizzative per gestire, con efficienza ed efficacia, una risorsa solo di recente riconosciuta esauribile e frequentemente non rinnovabile. Il punto di osservazione prescelto e il sistema di offerta, definibile come l’organizzazione territoriale del servizio che tiene conto della realta esistente, delle tradizioni di cultura amministrativa e del contesto economico. Dall’analisi svolta emerge come le azioni dirette alla modernizzazione del sistema pubblico locale, ed in particolare del sistema idrico, pur essendo effettivamente in linea con i principi dei movimenti sopracitati, siano prevalentemente transitate attraverso lo strumento legislativo. Le conseguenze sono duplici: 1) una volta predisposta la legge, l’adeguamento strutturale, gestionale ed organizzativo e avvenuto e sta avvenendo con estrema lentezza; 2) il legislatore, concentrandosi sulla fase di normazione, non ha provveduto alla predisposizione della condizione indispensabile per il passaggio dalla old public administration alla public governance: la diffusione della cultura aziendale. Questo, di fatto, sembra poter determinare: l’assenza, in capo all’ente locale, di quelle conoscenze e competenze manageriali per svolgere il ruolo di socio di maggioranza nelle societa miste e, quindi, indirizzare il comportamento dei privati; l’assenza, in capo all’ente locale, di quelle competenze tecniche necessarie per gestire adeguatamente gli strumenti che regolano le relazioni tra i diversi soggetti - pubblici, privati, non for profit - che concorrono, oggi, alla soddisfazione di bisogni pubblici (ad esempio, gare per l’individuazione del socio e convenzioni di gestione). Per un corretto funzionamento del sistema si evidenzia, nel lavoro, la necessita del superamento degli elementi di debolezza sopra descritti ed un maggiore orientamento alla cooperazione pubblico-privata che, almeno per il servizio idrico, date le sue caratteristiche peculiari, appare tra le soluzioni piu appropriate per garantirne un’effettiva riorganizzazione.