Kvalitetsaspekter vid upphandling av utemiljöförvaltning

SAMMANFATTNING Projektet ar inriktat pa entreprenadupphandling av utemiljoskotsel. Vi gor en jamforelse mellan Sverige och Danmark och i gorligaste man mellan upphandlingar som genomforts enligt EU:s inkopsdirektiv (offentlig verksamhet) och upphandlingar som inte omfattas av direktivet (privat verksamhet). Som utgangspunkt har vi formulerat tre trender att folja upp: 1. Allt fler forvaltare, bade offentliga och privata, overgar till upphandling av forvaltningen av sina utemiljoer pa entreprenad istallet for att genomforas i egen regi men det ar oklart om denna trend natt en mattnad eller om det fortfarande ar en okande (eller minskande) andel upphandlad forvaltning. 2. Upphandling av utemiljoskotsel fran offentliga forvaltare styrs av EU:s upphandlingsregler genom de nationella lagarna Lagen om offentlig upphandling (LOU) i Sverige och Tilbudsloven i Danmark. Tillampningarna blir allt mer stelbenta efterhand som ansvaret for upphandlingar fors over till centrala upphandlingsenheter eller styrs till sitt upplagg av lokala/kommunala/andra upphandlingsreglementen. Kraven pa genomsiktlighet, jamforbarhet och enkelhet okar varfor de kvalitativa aspekterna och kraven blir allt svarare att formulera och ha som utgangspunkt for att fa ratt val av utforare och att upphandlingsunderlagen kan anvandas for att styra mot den efterfragade kvaliteten i det utforda resultatet. 3. Funktionsupphandlingar tenderar att bli allt vanligare jamfort med moment- och arbetsspecificerade upphandlingar. Projektet har genomforts i tre steg. Det forsta var en webbenkat till parkforvaltare och fastighetsforvaltare i Sverige (45 park+15 bostad=60 svar) och Danmark (57 park+8 bostad=65 svar). Det andra var en telefonintervju till dem som i webbenkaten meddelat att de var beredda att vara med vid en intervju, 23 i Sverige och 6 i Danmark. Det tredje var en genomgang av svenska forfragningsunderlag insamlade fran en del av dem som medverkade vid telefonintervju och som jamfordes med en genomgang av forfragningsunderlag fran borjan av 1990-talet (Persson, 1996). De svenska och danska ramverken kring entreprenadupphandling ar bade likartade och skiljer sig at. Storst ar skillnaden att i Danmark har regeringen gripit in och skrivit avtal med kommunernas organisation om vilken omfattning entreprenadupphandling av kommunal verksamhet ska ha. Det finns aven skillnader i hur anstallningstryggheten hanteras nar man gar over till entreprenadverksamhet och att det i Danmark finns en sarskild lag om kontrollbud som avges av den kommunala verksamheten vid entreprenadforfragningar. Av webbenkaten framgar att: – I bade Sverige och Danmark ar trenden att de kommuner som nu lagger ut en del av sina skotseluppgifter pa entreprenad forvantar sig en annu storre entreprenadupphandling framover. – De svenska kommuner som lagger ut pa entreprenad lagger ut en storre andel av uppgifterna pa entreprenad jamfort med de danska kommunerna. – Farre kommuner lagger ut pa entreprenad i Sverige an i Danmark. 6 – Det ar bara nagra fa bostadsforetag som lagger ut skotseluppgifter pa entreprenad i Danmark, medan andelen bostadsforetag som lagger ut skotseluppgifter pa entreprenad ar storre i Sverige. Av telefonintervjuerna framgar att flodet for genomforande av upphandlingar och entreprenader ar relativt snarlikt mellan Danmark och Sverige. Noteras kan att inkopsavdelningar eller liknande ar inblandade i princip i alla undersokta kommuners upphandlingsprocesser. En skillnad ar att bland vara danska respondenter anvander samtliga sig av konsulter som stod i olika led av processen medan det ar mera ovanligt i Sverige. Bland vara danska case ar alltid den politiska nivan medverkande i processen, vilket inte ar fallet i Sverige. Dar ar en skillnad mellan upplagget av intervjuerna sa fragan om politisk involvering ar inte explicit stalld i de svenska. Vidare framgar att synen pa funktions- respektive moment- och frekvensbaserade styrdokument ar likartad i bada landerna. Helhetstankande och holistiska styrdokument ar mycket ovanliga men huvuddelen av respondenterna menar att det ar den basta formen for daglig uppfoljning av entreprenaderna, men samtidigt ar styrdokumenten i princip aldrig (med ett svenskt undantag) i sin helhet baserade pa funktion och utseende utan foreskriver moment och/eller frekvenser. Bade i Danmark och Sverige ar respondenterna overens om att det ar relationen mellan bestallaren och entreprenoren som ar mest utslagsgivande for vilken kvalitet som levereras genom skotselarbetet. En stor skillnad mellan landerna ar att entreprenadupphandling av skotsel ar ovanligt inom den danska bostadssektorn. Vi har fatt flera exempel pa att upphandlingar mott starkt motstand fran boende och boendeorganisationer i Danmark och inte kunnat genomforas. I Sverige ar inte detta en kontroversiell fraga utan bostadsforetag av olika slag har utemiljoskotsel pa entreprenad i stor omfattning. Av dem som svarat pa var webbenkat ar det 14 av 15 bostadsrepresentanter som har entreprenadupphandling. Av de granskade svenska forfragningsunderlagen (16 stycken) som jamforts med forfragningsunderlag fran borjan av 1990-talet framgar att det skett en stor forandring i vad som sags om kontroll och uppfoljning. Pa 1990-talet var den vanligaste formen att bestallaren utovade den kontroll hen ansag lamplig medan det var mycket ovanligt att kontrollen baserades pa entreprenorens egenkontroll. Har har skett en svangning fram till idag dar forhallandena nu ar de omvanda. Forutom dessa tva renodlade former for kontroll finns en rad olika modeller dar bestallaren och entreprenoren gemensamt utovar kontroll och uppfoljning. For de tre trenderna kan konstateras: 1. Overgang fran egen regi till entreprenad: Vi har av undersokningstekniska skal inte fatt fram nagra uppgifter fran de bestallare som idag inte anvander entreprenader, i vilken utstrackning de planerar att gora det. Daremot visar var studie att for de bestallare som idag har entreprenader sa raknar i princip alla med att andelen entreprenadupphandlad skotsel kommer att oka de kommande fem aren. 2. EU:s upphandlingsreglers paverkan pa kvalitetsstyrningen och skotselutforandet: Det ar stor skillnad pa de svenska forfragningsunderlagen fran 1990-talet fram till dagens. Det ar mer fokus pa formalia och pa underlag for tilldelningskriterier. Av vara intervjuer framgar att man har starkt fokus pa jamforbarhet och kvantifierbarhet och inkopsavdelningar ar involverade i alla kommunala upphandlingsprocesser. Respondenterna sager att man idag har svarare att havda mjuka kriterier da upphandlingsansvariga menar att det okar risken for over 7 klaganden av tilldelningsbeslut. I vilken utstrackning detta har paverkat den erhallna kvaliteten i det genomforda skotselentreprenadarbetet har vi inte haft mojlighet att folja upp i foreliggande projekt. 3. Okad anvandning av funktionsupphandlingar kontra moment- och frekvensupphandlingar: Nej, utvecklingen verkar inte ga at det hallet utan tvart om, moment- och frekvensbaserade styrdokument blir allt mer dominerande. En rad behov for fortsatt forskning och utveckling har identifierats dar ett exempel ar vilken inverkan styrdokumentens uppbyggnad (t.ex. om de baseras pa funktion och utseende eller pa moment och frekvenser) har for genomforandet av entreprenaderna och det erhallna resultatet. Ett annat exempel ar analyser av de overklaganden och rattsarenden som finns fran utemiljoskotselentreprenader i Sverige och Danmark for att klargora hur vanligt forekommande de ar, vad overklagande avser och hur utslagen tenderar att bli i dessa arenden.