[연구보고서 2018-10] : 재정분권시대 보통교부세 발전방향

정부는 지방소비세와 지방소득세 확대를 통하여 국세와 지방세 비율을 지금의 8:2에서 7:3으로 조정하고, 장기적으로는 6:4까지 높이겠다는 구상을 갖고 있다. 이러한 세입분권이 실행될 경우 지역별 수혜도, 지역간 재정격차에 대한 파급효과와 예상되는 문제점, 그리고 이를 시정할 수 있는 대안은 무엇인지에 대한 대응책이 강구되어야 할 시점이다. 이때, 단순히 배분기준과 관련된 미시적인 보완에 그치지 않고 지방분권과 지역균형발전이라는 거시적, 전략적 관점에서의 접근이 필요하다. 이와 관련하여 본 연구는 보통교부세의 역할을 분명히 정립한 후, 정책목적을 효과적으로 달성하는 방향으로 대응책이 마련되어야 한다는 입장을 취하고 있다. 그동안 보통교부세는 재원보장을 주기능으로 하면서 재정형평을 부수적인 기능으로 간주하였다. 재원보장 기능과 재정형평기능의 관계가 모호한 상태에서 운영됨에 따라 산정제도의 투명성, 객관성, 합리성 측면에서 비판을 받았다. 따라서 세입분권에 대비한 재정형평기능을 제고하면서 그동안 누적된 산정제도의 불합리한 요소를 개선하기 위해서는 보통교부세의 정체성을 재원보장기능과 재정형평기능 어디에 둘 것인 지부터 정립하여야 한다. 보통교부세의 정책목적과 우선순위를 재정형평에 두기 위해서는 실증적 근거가 선행되어야 한다. 이를 위하여 본 연구는 보통교부세의 정책성과를 재원보장, 재정형평, 지역균형발전 측면에서 실증적으로 검증하였다. 이어서 세입분권 시행 시 재원보장과 재정형평에 미치는 파급효과를 분석하였으며, 이를 토대로 보통교부세의 재정형평기능을 제고하기 위한 발전방향을 제시하였다. 본 연구에서 수행된 실증분석 결과의 요지를 정리하면 다음과 같다. 보통교부세는 재원보장기능에 충실하면서 보충적으로 재정형평기능을 발휘하였다. 보통교부세의 재정형평기능은 지역균형발전을 다소 촉진하는 역할도 수행하였다. 다만, 최근 재정형평기능이 저하되고 있으며, 세입분권이 확대될 경우 더 저하될 것으로 예상되어 지역간 재정격차가 심화될 것으로 보인다. 지역균형발전 측면에서도 보통교부세의 재정형평기능의 약화는 지역간 경제격차 완화에 부정적인 영향을 줄 것으로 예측되었다. 구체적으로 빈곤지표로 분석한 재원보장기능의 경우, 보통교부세는 지방세의 상대적 빈곤율 해소에 기여하였다. 특히, 시 · 도의 지방세에 대한 상대적 빈곤율이 보통교부세의 교부로 완전히 해소되었다. 상대적 빈곤율의 이러한 저감효과는 보통교부세 총량의 안정적 증가가 큰 영향을 주었다. 이는 보통교부세가 재원보장기능을 효과적으로 발휘하는데 있어서 내국세의 19.24%로 운영되는 법정률제도가 매우 중요한 위치에 있다는 것을 말해준다. 보통교부세의 재원보장기능은 패널 VAR모형과 VECM모형에서도 확인되고 있다. 충격반응함수와 예측오차의 분산분해에 의하면, 재정부족이 보통교부세에 미치는 충격은 일시적이었으며, 보통교부세 변동에 미치는 영향력도 극히 제한적이었다. 장기균형 조정계수도 (+) 부호를 보여 재정부족으로 불균형이 발생하여도, 보통교부세는 자신의 장기균형치로 복귀하는 메커니즘을 갖고 있었다. 즉, 보통교부세는 재정부족 문제를 단기간에 흡수한 후, 원래 수준으로 복귀하려는 성향이 매우 강하였다. 여기서 말하는 원래 수준이란 과거의 개별 자치단체에 교부되었던 교부액의 추세치를 뜻하며, 일시적으로 부족재원이 발생하여 더 교부되었다 하여도 재원보장이 완료된 이후에는 당해 자치단체의 과거 추세치 수준으로 산정, 교부된다는 의미이다. 때문에 보통교부세는 기본적으로 당해 자치단체에 교부되어야 할 장기균형 교부액을 보장하는 방향에서 운영하는 것으로 이해된다. 재원보장의 안정성, 예측성 측면에서 높게 평가할 수 있는 부분이다. 보통교부세는 안정적, 효과적 재원보장과 달리 재정형평기능은 최근 하락하는 경향을 보였다. 보통교부세의 재정형평기능은 2002년 이후 개선되는 추세를 보이다가 2014년이후 악화되고 있으며, 수도권과 비수도권간 재분배기능도 약화되었다. 이런 상황에서 재정분권이 실제 실행될 경우 지역간, 수도권과 비수도권간 재정형평성이 후퇴하게 되며, 상대적 박탈감에서 비롯되는 빈곤율도 다시 증가한다는 것을 확인할 수 있었다. 이러한 결과는 보통교부세의 산정체계가 지역균형발전을 도모하는 방향으로 꾸준히 발전하여 왔지만, ① 기초수요 위상이 여전히 절대적이며, ② 기초수요 조차도 인구의 영향력이 매우 크고, ③ 반대로 지역균형수요를 통한 수요보강은 매우 미흡하여, ④ 지방세에 대한 보통교부세의 역진적 기능과 재분배효과가 제한적으로 작동하는데서 연유한다. 이런 상황에서 지방세 위상 제고를 필두로 하는 재정분권을 추진할 경우 지역간 재정격차는 심화될 개연성이 높으며, 보통교부세가 이를 교정하기에는 한계가 있을 것으로 예상된다. 이에 따라 본 연구는 정책목적과 정책수단이 일대일 대응관계를 갖도록 지방교부세제도의 구조개편을 적극 검토할 것을 제안하고 있다. ① 지금의 보통교부세는 재원보장기능에 정체성을 두도록 한다. 재원보장의 범위는 지금의 기초수요에 보정수요를 일부 가미하는 정도로 하며, 산정체계는 세입·세출 차액보전방식을 유지하도록 한다. ② 재정형평기능은 별도의 재정지원제도, (가칭)지역균형발전교부금을 설치하도록 한다. 동 교부금은 지방교부세 내에서 재정형평기능을 수행하는 요소를 통합하도록 한다. 통합 대상에는 보통교부세 내 지역균형수요를 근간으로 하여 부동산교부세, 지역상생발전기금이 있다. 동 교부금의 배분기준은 재정형평 수준의 목적을 설정한 후, 이 목표치를 달성하도록 설계한다. 본 연구에서는 동종단체 내 평균적 위치에 있는 표준단체를 선정한 후, 표준단체 1인당 재정력의 90% 이상에 도달하도록 배분하는 방안을 제시하였다. 이 경우 순위역전의 문제가 크게 발생하지 않도록 유의하여야 한다. 아울러, 구조개편으로 교부액이 급감하는 자치단체가 발생할 수 있는 바, 이를 완충하도록 영국의 RSG제도와 같은 안정장치(safety-net)를 마련하도록 한다. 다른 한편으로 현행 산정제도 내에서 재정형평기능을 제고하는 대안도 검토할 수 있다. 먼저, 차등산입률제도의 도입을 검토할 수 있다. 차등산입률의 대상은 기준재정수입으로 하며, 지방세 기준 빈곤선 기준으로 80%±α를 적용한다. 차등산입률제도의 도입은 재정형평효과를 개선하는 것으로 분석되었다. 다만, 일부 시 · 군에서 보통교부세가 크게 줄어드는 결과가 관찰되었는데, 자치단체의 수용성을 높이기 위해서는 지방소득세 확대 시점에 도입하는 방안도 있다. 다음으로 지역균형수요 산정제도에 대한 미시적인 개선도 검토할 수 있다. 낙후지역 선정기준이 본격적인 인구감소시대 도래를 대비하여 개선될 필요가 있다. 특히, 인구감소율이 전년대비가 아니라 과거 30년 이전으로 대체되어야 한다. 일반관리비, 지역관리비에 적용되는 낙후지역 가중치도 인상될 필요가 있다. 다만, 이 경우 재정형평기능이 개선되기 위해서는 관련 지역균형수요 측정항목에서 동시에 같이 인상되어야 한다.