지방자치의 헌법적 보장의 의미

지방자치란 일정한 지역을 단위로 하여 그 지역의 사무를 국가의 간섭 없이 주민 스스로 자신의 책임 하에 직접 처리하는 것을 말한다. 따라서 지방자치에서 단체자치는 지방자치의 형식(외형)을, 주민자치는 지방자치의 실질(본질)을 의미하는 것으로 이해할 수 있다. 지방자치권의 본질과 관련하여 지방자치권은 공권력성을 부인할 수 없을 것이다. 국가의 모든 공권력은 국민으로부터 나온다는 점에서 지방자치권 역시 주민이 아닌 국민으로부터 그 권원을 찾을 수밖에 없다. 지방자치권중에서도 특히 자치입법권과 관련하여, 지방자치단체의 자치입법은 대통령령 등과 같은 행정입법과는 헌법적 근거를 전혀 달리 하는 독자적인 규범으로 보아야 한다. 현행 헌법은 지방의회의원과 지방자치단체의 장을 주민이 직접 선출하도록 하고 있다. 지방자치단체의 기관을 구성하기 위해 선거가 실시된다는 것은 그 지역을 정치적인 단위로 인정하는 것을 의미한다. 이러한 관점에서 지방자치단체는 국가 영토의 일부를 구성요소로 하는 지역적 통치단체라 할 수 있다. 지방자치단체 기관의 조직형태는 주민의 관여방식에 따라 직접민주제형과 대의제형으로 구분이 가능한데, 대의제형 중에서 의원내각제형과 대통령제형은 권력분립 원칙의 조직적 · 구조적 실현형태에 해당하는 국가의 정부형태(의원내각제와 대통령제)와 유사한 것으로서 권력통제 기능을 수행한다. 현행 지방자치법이 취하고 있는 대통령제형은 권력분립의 원칙에 더욱 충실한 집행기관의 구성방식이라고 할 수 있다. 지방의회의 지위 중에서도 특히 입법기관으로서의 지위와 관련하여, 지방자치단체의 조례제정권은 행정부의 위임입법권과는 질적으로 다른 차원의 자주입법권이고, 이를 행사하는 지방의회는 헌법(제117조 제1항)에 의한 직접적인 입법기관이라고 보아야 할 것이다. ‘기초지방자치단체-광역지방자치단체-국가’로 이루어지는 계층구조에 있어서 보충성 원칙은 하위조직이 그 기능을 수행하기 어려울 때에만 상위조직의 관여를 인정하는 원칙이다. 이러한 보충성의 원칙은 결국, 지역주민의 생활과 밀접한 사항에 대해서는 그 지역주민 스스로 결정을 할 수 있도록 기능배분 내지 권한배분이 이루어져야 하는 것을 의미하고, 이러한 기능배분 내지 권한배분은 기능적 권력통제는 물론, 그 지역주민으로 하여금 스스로 결정하게 하는 ‘풀뿌리 민주주의’를 실현한다. 현행 지방자치는 지역주민 자신들이 직접 선출한 지방자치단체의 장과 지방의회를 통하여 그 지역의 사무를 처리하도록 하는 대의제 또는 대표제 지방자치를 보장하고 있다. 결국, 현행 대의제 지방자치는 대의제 민주주의의 지역적 실현을 의미한다. 이러한 대의제 지방자치를 보완하기 위하여 현행 지방자치법은 주민에게 주민투표권과 주민소환권 등과 같은 직접민주제적 요소를 가미하고 있다. 다만, 법률에 의하여 직접민주제적 요소를 도입하는 경우에는 기본적으로 대의제와 조화를 이루어야 하고, 대의제의 본질적인 부분을 침해하여서는 아니 되기 때문에 바로 이러한 점은 직접민주제의 한계로 작용한다고 할 것이다.