지역단위 음식물류 폐기물의 효율적 관리방안 마련 연구 : 세종시 사례를 중심으로

세종시는 도시 확장에 따른 인구의 급속한 증가 등으로 음식물류 폐기물 발생량이 급증하고 있는 반면 처리설비가 부족하여 어려움을 겪고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 세종시는 현재 직면한 음식물류 폐기물1)의 효율적 관리방안에 대한 정책적 제언을 KEI에 요청하였다. 이에 본 연구에서는 지자체-국책연구기관의 상생 협력 방안의 일환으로서, 세종시 사례를 중심으로 지역단위 음식물류 폐기물의 효율적 관리방안을 고찰하였다. 본 연구에서는 구체적인 엔지니어링 차원의 건설계획을 수립하는 데 사전적으로 필요한 세종시의 음식물류 폐기물 배출 현황과 문제점, 2030년 기준 음식물류 폐기물 배출량 전망, 배출관리 정책 차원에서의 주민부담률 제고 및 재원 마련 방안 등을 중점적으로 살펴보았다. 제2장에서는 세종시 건설 현황, 인구 유입 현황 및 세종시의 음식물류 폐기물 처리 현황에 대하여 살펴보고 문제점 및 시사점을 제시하였다. 세종시의 권역별 음식물류 폐기물 배출은 권역별로 이원적 체계로 운영된다. 신도시 지역에서는 전용봉투를 통해서 배출하는 반면, 읍·면 지역에서는 전용용기를 통하여 배출하고 있다. 세종시의 이러한 배출 양태는 향후 주민부담률 제고를 위한 배출자부담원칙 확대 정책을 추진할 때 가격 차등을 가능하게 하는 순기능 역할을 할 수 있을 것이다. 제3장에서는 세종시와 주요 특광역시의 음식물류 폐기물 발생 및 처리 현황에 대한 비교 분석을 통하여 시사점을 도출하였다. 주요 시사점은 다음과 같다. ① 음식물류 폐기물 혼합 배출량 비교: 세종(14.7%) ＞ 전국 평균(9.5%) 음식물류 폐기물의 재활용 및 일반 종량제 배출 생활쓰레기의 효율적인 처리를 위해서 종량제 봉투를 통해 배출되는 음식물류 폐기물을 줄이기 위한 정책적 노력이 요청된다. ② 1인당 음식물류 폐기물 발생량: 세종(0.18kg/인·일) ＜ 전국(0.30kg/인·일) ③ 세대당 음식물류 폐기물 발생량: 세종(0.48kg/세대·일) ＜ 전국(0.74kg/세대·일) 1인당 배출량 및 세대 배출량이 여타 지역에 지나치게 낮다. 이는 인구 정착 등이 아직까지 안정적으로 이루어지지 않은 상황을 반영한 것으로 여겨진다. ④ 음식물류 폐기물 재활용 비율: 세종(88.3%) ＜ 전국 평균(89.7%) 특히 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 울산 등 여타 특광역시의 재활용 비율이 90%를 상회하는 것에 비교할 때 세종시의 재활용 비율은 상당히 낮은 것으로 여겨진다. 아울러, 세종시와 이웃한 대전 지역의 음식물류 폐기물 재활용률이 여타 지역 및 전국 평균에 비하여 낮은 점도 유의할 만하다. 따라서 이웃 지역인 대전시 등과 연계하여 음식물류 폐기물 재활용률 제고 노력을 기울일 필요가 있다. ⑤ 불안정한 세종시의 연도별 음식물류 폐기물 발생량 패턴 세종시의 연도별 음식물류 폐기물 발생량은 2015년 29.2톤/일에서 2016년 47.6톤/일 그리고 2017년에는 52.3톤/일로 꾸준히 증가하고 있다. 각 연도별 발생량 변화율을 살펴보면 2016년에는 전년도 대비 63%로 대폭 증가한 반면, 2017년에는 변화율이 10% 수준에 그치는 등 매우 불안정한 것으로 나타났다. ⑥ 꾸준한 수준의 인구 증가에 비하여 음식물류 폐기물 배출 증가율은 매우 불안정 생활폐기물 관리 구역에 포함된 인구는 2015~2016년 그리고 2016~2017년에는 약 15% 수준으로 안정적인 증가율을 나타내고 있다. 반면에 총 발생량 변화율은 2015~2016년에는 63%였으나 2016~2017년에는 10% 수준으로 크게 감소하고 있다. 생활폐기물 관리구역 내의 인구 증가율이 꾸준함에도 불구하고 총 발생량 변화율이 대폭 감소한 것은 세종시의 음식물류 폐기물 발생 추이가 상당히 불안정함을 나타낸다. 이는 현재의 1인당 배출량 등을 바탕으로 세종시 완공 시점의 음식물류 폐기물 배출량을 전망하는 것은 위험하다는 의미를 내포한다. 제4장에서는 배출량 결정요인 분해 및 항등식 구조 도입을 통하여 세종시의 2030년 음식물류 폐기물 배출량을 추정하였다. 본 연구에서는 항등식 구조를 결정하는데 있어서 다음의 사항들을 고려하였다. ① 정부의 신도시 건설계획에 포함된 주요 변수들을 포함할 필요성 ② 각 항등식을 구성하는 변수들의 배출량에 대한 통계적 중요성 정도 ③ 각 항등식을 구성하는 요인들이 독립적으로 경제적·사회적 의미를 가질 필요성 ④ 배출관리에 영향을 미치는 핵심요인(key variable)의 포함 가능성 본 연구에서는 지역의 음식물류 폐기물 발생에 영향을 미치는 요인으로 ① 세대수, ② 세대당 인구수(=세대원 수), ③ 1인당 배출량의 3개 요소로 분해하였다. 본 연구에 적용한 항등식의 구조는 아래와 같다. 2030년 기준 세종시의 배출량 추정을 위하여 ① 공동주택 중심의 신도시 지역과 ② 읍·면 지역의 2개 권역으로 분리하여 각각의 배출량을 추정하였다. 배출량 추정을 위한 항등식에서 핵심변수(key variable) 역할을 하는 ‘1인당 배출량’을 설정함에 있어서 ① 공동주택 중심의 신도시 구역은 서울 등 7개 특광역시 및 경기도에 소속된 기초지자체 중에서 인구 5만 명 이상 102개 기초지자체의 평균배출량을, ② 기존의 읍·면 지역은 충북 및 충남 지역의 인구 10만 명 이상인 11개 기초 지자체의 평균배출량을 기초 입력 값으로 설정하였다. 충남북 지역의 인구 10만 명 이상 지역을 대상으로 한 것은 세종시 출범과 현재의 읍·면 지역 인구가 10만 명 수준임을 감안한 것이다. 한편, 2030년의 권역별 세대수 및 인구수는 다음의 순서에 따라 도출하였다. 먼저 읍·면 지역의 경우, 2018년 말 실제 인구수(92,447명) 및 세대수(3,950세대)를 적용하였다. 이에 따르면 세대원 수는 2.1명/세대 수준이다. 그리고 신도시 지역의 경우에는 2030년 세종시 계획 인구 50만 명에서 2018년 말 읍·면 지역 실제 인구수(92,447명)를 제외한 나머지 인구를 설정하였다. 세대원 수는 계획 세대 원 수인 2.5명/세대를 적용하였다. 2030년 세종시 건설계획에 기반하여 도출한 배출량 추정치는 과 같다. 한편, 위의 기본 값에 더하여 민감도 분석에 따른 배출량 변화는 다음과 같이 나타났다. 제5장에서는 국내외 음식물류 폐기물 배출저감 사례 조사를 통하여 세종시 및 향후 도시 확장으로 새로이 건설될 신도시들이 벤치마킹할 수 있는 음식물류 폐기물 관리방안을 고찰하였다. 먼저, 서울시의 음식물류 폐기물 감량정책 사례로 다음의 사례들을 제시하였다. 경상남도 양산시 사례를 살펴보면 바이오가스 생산시설을 설치하고 130톤/일가량의 음식물쓰레기와 가축 분뇨를 처리하여 바이오가스와 퇴비로 만드는 등 자원화를 적극 추진하고 있고, 가스를 이용한 전력 생산을 통하여 수입을 올리고 있다. 양산시는 또 다량 배출장인 공동주택과 사업자 중심으로 음식물쓰레기 감량기기 설치를 권고하였으며, 감량기기 이용을 확산하기 위한 설치비 지원사업도 실시하였다(가정용 30만원, 사업자용 70만 원 등 구매금액의 50% 지원). 일본의 경우에는 중앙정부 차원에서 ‘음식물쓰레기 감량화 운동’을 시행하고 있으며, 「식품순환자원의 재생 이용 등에 관한 법률」을 제정하여 식품 관련 사업자(제조, 유통, 외식 등) 등에 의한 식품순환자원의 재생이용 등을 촉진하기 위하여 노력하고 있다. 또 식품공급망의 전 과정(제조, 유통, 소비) 관리를 통하여 ‘식품 loss 삭감’을 촉진하는 한편 ‘업종별 발생억제 및 재생이용 목표’를 설정하여 운영하고 있다. 일본 정부는 재생사업계획인정 제도를 통하여 식품사업자가 배출한 폐기물을 자원화하여 퇴비 및 사료로 농가에 판매하고, 이를 통해 생산된 농축수산물을 다시 식품사업자에게 판매하는 순환고리를 안정적으로 구축하기 위하여 노력하고 있다. 제6장에서는 배출자부담원칙의 확대 적용 필요성과 배출관리 방안을 제안하였다. 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 세종시의 음식물류 폐기물 배출 및 종량제 봉투 가격 현황을 여타 지역과 비교 분석한 결과에 따른 시사점은 다음과 같다. ① 세종시의 음식물류 폐기물 배출은 지역적으로 이원화되어 있다. 즉, 공동주택 중심의 신도시 지역에서는 전용봉투, 기존의 읍·면 지역은 납부필증(스티커) 등을 활용하여 배출하고 있다. ② 세종시의 종량제 전용봉투 가격은 전국 평균 대비 75%, 서울 대비 27% 정도의 낮은 수준에 머물고 있다. ③ 주민들의 경상소득은 세종시가 전국 평균 대비 높으나 봉투 가격은 낮은 수준이다. ④ 세종시의 주민부담률은 전국 평균(30.2%) 및 서울(56.6%)에 비하여 매우 낮다. 세종시는 2017년에 종량제 봉투 가격을 인상한 바 있다. 2018년의 경우, 음식물 폐기물 봉투 및 납부필증 판매액 합계는 653,128,840원으로 나타났다. 2018년 수입 653백만원은 2017년 처리비용 528백만원의 18% 수준에 머무르는 등 여전히 세종시의 음식물류 폐기물 처리 주민부담률은 서울 등에 비하여 상대적으로 낮은 수준에 머물고 있다. ⑤ 세종시의 주민부담률이 낮은 것은 ‘톤당 처리비용은 전국 평균에 비하여 높은’ 반면에 ‘톤당 수입은 전국 대비 낮은 수준’에 머물고 있기 때문으로 풀이된다. 둘째, 본 연구에서는 세종시 지역에 배출자부담원칙을 적용함에 있어서 다음의 방향을 제시하였다. ① 봉투 가격 및 소득 수준을 고려할 때, 세종시의 경우 배출자부담 확대에 대한 주민들의 수용력이 타 시도에 비하여 상대적으로 여유가 있다. 따라서 폐기물 배출저감 및 관련 처리설비 확충의 재원을 마련하기 위해 음식물류 폐기물 배출에 대한 배출자부담원칙 확대를 고려할 필요가 있다고 여겨진다. ② 신도시와 읍·면 지역의 이원적 가격구조 형성을 통한 주민수용성 제고가 필요하다. 현재 세종시 신도시 지역은 전용봉투 배출 방식인 반면 읍·면 지역은 스티커 등을 활용한 전용용기 배출 방식으로 배출 방식이 이원화되어 있다. 신도시 지역과 읍·면 지역의 소득 수준 등을 고려하여 음식물류 폐기물 배출에 대한 부담을 차등적으로 이원화 하는 것을 고려할 필요가 있다. 이는 배출자부담원칙 확대 과정에서 발생할 수 있는 시민들의 정책 수용성 제고에 도움이 될 것으로 여겨진다. ③ 단계적 봉투 가격 변화를 통한 주민부담률 제고가 필요하다. 환경부는 이미 지난 2012년 11월, 「음식물류 폐기물 배출 및 수수료 등 종량제 시행지침(개정)」에서 주민부담률 인상 가이드라인(안)을 제시한 바 있다. 그러나 현재 14.6% 수준인 세종시 주민부담률을 ‘2012년 정부 지침’에 나타난 도·농 통합시 대상 ‘2017년 80% 목표 수준’으로 급격히 높이는 것은 정책 수용성 차원에서 현실적이지 못한 것으로 여겨진다. 대신에 단계적 봉투 가격인상 등을 검토할 필요성이 제안된다. 가령, 봉투 가격 수준을 1단계로 전국 평균에, 2단계로 서울시 평균 수준 등에 맞춰 단계적으로 조정하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 셋째, 본 연구에서는 세종시 지역 음식물류 폐기물 봉투 가격 현실화 방안으로 다음을 제시하였다. ① 전국 평균 주민부담률 수준 달성을 위한 수입 및 비용 변화 필요액 세종시의 음식물류 폐기물 주민부담률을 전국 평균 수준으로 조정하는 방법으로는 ⓐ 종량제 수입 증가, ⓑ 총비용 감소의 두 가지 방법이 가능할 것이다. 세종시의 주민부담률을 전국 평균 수준으로 유지하기 위해서는 ⓐ 종량제 봉투 수입을 2017년 대비 107% 증가시키거나 ⓑ 52% 수준의 비용을 절감하는 노력이 필요하다. ② 종량제 봉투 가격의 배출자부담원칙 확대방안 - 절대가격 기준 전국 평균 기준 세종시의 3L 봉투 가격은 약 27원/매의 차이가 있으며, 이 차이는 세종시 가격 기준 약 34%의 가격 변화가 필요하다. 서울시 평균 대비로는 약 213원/매의 차이가 있으며, 이 차이를 보정하기 위해서는 세종시 가격 기준 약 73%의 가격 변화가 필요하다. ③ 종량제 봉투 가격의 배출자부담원칙 확대방안 - 소득보정 기준 통계청(2018)에 따르면, 2017년 기준 가구당 경상소득은 세종시(6,871만 원) ＞ 서울(6,493만 원) ＞ 전국(5,705만 원)으로 나타났다. ‘소득보정 가격’7)을 기준으로 전국 평균 가격 수준에 도달하기 위해서는 세종시의 현재 봉투 가격 대비 약 52%의 가격 인상이 필요한 것으로 나타났다. ④ 광역화 등을 통한 국고지원 확대 및 자체예산 절감 음식물류 폐기물 처리시설을 포함하여 폐기물 처리시설을 확충하는 과정에서 주변 지역과 공동으로 광역시설을 설치할 경우, 처리시설 건설비용에 필요한 국고지원을 상향 조정할 수 있다. 환경부의 「폐기물처리시설 국고보조금 예산지원 및 통합업무처리지침」에 따르면 음식물류 폐기물 공공처리시설을 설치하는 경우에 일반 시군이 단독으로 시설을 설치할 때는 국고에서 30%, 지방비에서 70%를 부담하도록 규정하고 있다. 그러나 두 개 이상의 시군이 ‘공동’으로 광역시설을 설치할 경우, 국고지원 비율이 50%까지 상향 조정될(따라서 지방비 부담 비율이 50%로 하향 가능) 수 있다. 세종시는 인접 시군과 연계협력을 강화하여 광역 음식물류 폐기물 처리시설을 공동으로 설치함으로써 예산 부담을 경감할 수 있을 것이다.