Noodbevelen en noodverordeningen in tijden van bijzondere noodsituaties: Over de aantasting van de noodrechtelijke autonomie van de burgemeester

In deze bijdrage wordt een overzicht gegeven van bijzondere noodsituaties waarin niet de burgemeester, maar andere bestuursorganen zijn noodbevoegdheden kunnen uitoefenen. De wettelijke regelingen die dergelijke mogelijkheden bieden zijn verspreid in de versplinterde noodwetgeving opgenomen. De bijzondere noodsituaties waarin de autonomie van de burgemeester kan worden aangetast, betreffen steeds omstandigheden waarin de toepassing van de noodbevoegdheden een bovengemeentelijk belang kan dienen. Hierbij kan gedacht worden aan de situatie waarin de regering zich in buitengewone omstandigheden genoodzaakt ziet om de beperkte of de algehele noodtoestand in de zin van de Grondwet af te kondigen. Er ontstaan dan mogelijkheden voor het militair gezag, de minister van Veiligheid en Justitie en de commissaris van de Koning om de noodbevoegdheden van de burgemeester geheel aan hem te onttrekken en zelf of door een ander te laten uitoefenen dan wel hem bindende aanwijzingen te geven bij de uitoefening daarvan. Regelingen met vergaande mogelijkheden tot het overnemen van bevoegdheden van organen van decentrale overheden in de op de Grondwet gebaseerde noodwetgeving zijn van oudsher niet ongebruikelijk. Buiten deze op de Grondwet gebaseerde regelingen wordt sinds 2010 in artikel 39 Wvr aan de voorzitter van de veiligheidsregio eenzelfde mogelijkheid geboden. Hij kan op die wettelijke basis de noodbevoegdheden – bij uitsluiting van de burgemeester – zelf uitoefenen binnen zijn veiligheidsregio ter bestrijding van een ramp of crisis die naar zijn oordeel van meer dan plaatselijke betekenis is. Het gaat dan om een noodsituatie waarin maatregelen niet langer op grond van een eigen afweging van de omstandigheden in elk van de betrokken gemeenten kunnen worden genomen. Het is hierbij niet per definitie noodzakelijk dat de ramp of crisis de feitelijke grenzen van een gemeente overschrijdt; het gaat ook om de vraag of de opschaling nodig is met het oog op (te verwachten) uitstralende effecten naar een andere gemeente en/of de feitelijke betrokkenheid vanuit andere gemeenten. De noodbevoegdheden kunnen worden ingezet bij rampen en ernstige wanordelijkheden. Beide typen noodsituaties vallen – indien ze van meer dan plaatselijke betekenis zijn – onder het bereik van artikel 39 Wvr. De toepassing van deze regeling maakt het mogelijk om de afzonderlijke belangen van gemeenten in regionaal perspectief af te wegen. Er ontstaat de mogelijkheid voor een integrale aanpak van het probleem met eenduidige gemeentegrensoverschrijdende noodmaatregelen. Er zijn gevallen bekend waarin de reikwijdte van deze regeling in de Wet veiligheidsregio’s en de bevoegdheidsverdeling voor bestuurders bij de toepassing ervan onvoldoende duidelijk waren. Een verklaring daarvoor kan worden gevonden in het feit dat artikel 39 Wvr in de praktijk nog niet vaak is gebruikt. Rampen en crises van meer dan plaatselijke betekenis doen zich niet met grote regelmaat voor en de Wet veiligheidsregio’s is relatief nieuw; de inwerkingtreding dateert van oktober 2010. Toch is het zaak dat de betrokkenen bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing zich deze regeling goed eigen maken. Als er immers eenmaal sprake is van (de ernstige dreiging van) een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, dan zal snel en daadkrachtig optreden cruciaal zijn voor de bestrijding van die dreiging. Er mag dan geen onduidelijkheid bestaan over de vraag welk bestuursorgaan daartoe op welk moment de bevoegdheid heeft. De Wet veiligheidsregio’s maakt de aantasting van de autonome bevoegdheidsuitoefening van de burgemeester op het terrein van de openbare-ordehandhaving en rampenbestrijding mogelijk zonder dat de regeling zijn basis vindt in artikel 103 Gw. Dit is niet alleen een staatsrechtelijke noviteit, maar stuit ook op kritiek. Er zou een onrechtmatige inbreuk worden gemaakt op het gesloten systeem van de Grondwet op basis waarvan de autonomie van het gemeentebestuur kan worden aangetast. Deze staatsrechtelijke kritiek kan voor de praktijk evenwel geen aanleiding vormen de regeling niet te omarmen. Nu deze regeling is neergelegd in een wet in formele zin, kan in rechte geen geslaagd beroep worden gedaan op de onverbindendheid ervan.